Für Kooperation mit BürgerInnen keine Rechtsgrundlage?

Aufkündigen einer erfolgreichen Zusammenarbeit

Quälendes Sichimkreisedrehn

„Was soll ich denn nun schreiben!“ stöhnte die Protokollantin nach der 44. Sitzung des Mediationsforums „Zukunft Landwehrkanal“ am vergangenen Montag (9.9.) sicherlich. Wieder waren „Gäste“ aus dem in Bonn residierenden „nassen Bereich“ des BMVBS angereist, neben Jochen Kies aus dem Referat Wasserstraßenmanagement auch zwei Damen aus der Rechtsabteilung. Gemäß Kies‘ Eröffnungseinlassung sollten Konsenspunkte bzgl. der Mediationsvereinbarung „abgeräumt“ und die Dissense  herausgearbeitet werden, doch − wenig überraschend − umkreiste die  knapp sechsstündige Debatte den Haupt-Dissenspunkt: die Art der künftigen Beteiligung oder, wie es Tilmann Heuser, Geschäftsführer des BUND Berlin, formulierte: „Wie gehen wir in Zukunft miteinander um?“

Mediationsteam

Mediationsteam (Fotos zum Vergrößern bitte anklicken!)

BMVBS und WSV erliegen erneut selbst erzeugtem Zeitdruck

Erst heute (12.9.) liegt die für den 26.8. avisierte vollständige Erläuterung der Änderungen der WSV-Variante ggü. der Forumsvariante der Mediationsvereinbarung vor: die intensive Bearbeitung über drei Verwaltungsebenen hinweg sei doch aufwändiger als vorhergesehen gewesen.

Die Katze blieb also größtenteils im Sack, das Forum weiterhin auf der Suche nach der „Gesamtkatze“ (Mediator Kessen) und kann auch im Folgenden nicht berücksichtigt werden.

Mediation von oben abschließen?

Um es kurz zu sagen: Dem Forum soll von außen und oben, also vom am Verfahren gar nicht beteiligten BMVBS, eine allein schon für „genehmigungsfähig“ befundene Version der Abschlusssvereinbarung übergestülpt werden.

Ausgerechnet zum Herzstück der Vereinbarung, dem Abschnitt über Kommunikation und Beteiligung aber lagen noch keinerlei Erläuterungen vor: also weshalb und vor allem in welcher Weise an die Stelle der aus unserer Sicht noch zu verabredender Betitelung des neuen „Forums“ von VertreterInnen der Betroffenen sowie einer flexibleren, kleinen, vorerst „Kernteam“ benannten Einheit −, weshalb nach dem Willen des Ministeriums an die Stelle dieser beiden Gremien die „interessierte Öffentlichkeit“ treten soll.

Aus dem Kreis der BürgervertreterInnen waren im Vorfeld die noch ausstehenden Erklärungen so dring- wie vergeblich angemahnt worden, d.h. zum x-ten Mal wurde von Ministerium und WSV ein Zeitdruck erzeugt, dem beide sich dann selber nicht gewachsen zeigten.

WSV-VertreterInnen

E.M. Bodenmeier, M. Scholz, H. Bärthel, J. Kies (v.l.n.r.)

Jochen Kies, in der ersten Stunde so unruhig auf seinem Stuhl herumrutschend, dass ihn eine Bürgervertreterin zu Geduld mahnte, wiederholte − wie die meisten seiner Verlautbarungen − mehrfach: „Wir mussten einschreiten“, weil die falschen Erwartungen [Siehe Beteiligungshandbuch z.B. S. 6] einer kooperativen Partizipation geweckt zu werden drohten, und zog, nach näherer Begründung gefragt, abwechselnd das PFV, die Erarbeitung des E-AU oder das Vergaberecht hervor, deren jeweiliger rechtlicher Rahmen von jeder Mitwirkung, Mitbestimmung, jedem Mitgestaltungsbegehr gesprengt würde. Die Vergabe von Bauleistungen sei in DE das Geregeltste, das es gebe [sic!], will sagen die VOB wird gegen  BürgerInnenbeteiligung gewendet. − Der wiederholte Hinweis, dass wir nach Unterzeichnung einer Verschwiegenheitserklärung in der Vergangenheit doch schon wiederholt an Vergabeverfahren teilgenommen haben, verpuffte wie die meisten der offenbar unangenehmen Fragen.

Der Forumsentwurf sei nicht eindeutig, enthalte Dopplungen, Fußnoten würden ihn schwer lesbar machen und Eindeutigkeit verhindern [den Ausdruck eindeutig gebrauchte der Ministeriumsvertreter fast so oft wie falsche Erwartungen], wo er doch für künftige Generationen selbsterklärend sein müsse. Dass ein Streit über den Gebrauch von Kooperation im erwähnten Handbuch aufflammte, zeigt allerdings, dass entweder auch hier die eigenen Maßstäbe nicht erreicht wurden oder dass es vielmehr in Texten über soziale Zusammenhänge wie in der Sprache überhaupt so etwas wie Eindeutigkeit gar nicht geben kann.

Rückschau habe in einer Mediationsvereinbarung nichts zu suchen, „wir blicken nach vorne“, hieß es, doch dagegen verwahrten sich die BürgervertreterInnen , die übrigens Rückverweise auf den erfolgreichen Weg hin zur E-HU nicht aus Gründen eigener Wertschätzung in der Vereinbarung haben wollten, sondern weil bei diesem Gegenstand der Weg ganz besonders zum Ziel gehört. Wie soll er erfolgreich weiterbeschritten werden, wenn es auf Erfolgsfaktoren in der Vergangenheit keinen Hinweis geben darf? Da es sich nicht um ein Vertragswerk, sondern eine Mediationsvereinbarung handele, dozierte Mediator Kessen, müssen die Beteiligten die ihnen wichtigen Aspekte darin wiederfinden können. Allein dem BMVBS geht es gerade nicht um Kontinuität, um die „Methode“, sondern um eine Zäsur!

Auch auf den Hinweis, dass es Kooperation bei der gemeinsamen Planung der (Teil-)Fertigstellung von insgesamt 370 Metern mit Baumüberhang, von 50 Metern Crushpiler-Teststrecke und dem Riedel-Anleger Kottbusser Brücke doch höchst erfolgreich gegeben habe, kam nur wortreiches Schweigen. Empirische Details erscheinen plötzlich nicht als Fakten, sondern werden als unwesentliche Einzelheiten verstanden. Welchen Sinn hätte ein Format wie VorOrtSofort − das im Ministeriumsentwurf sogar konzediert wird, ohne freilich nach den Beteiligten zu fragen −, wenn bei der Bauausführungsplanung Kooperation gewissermaßen unrechtmäßig ist?

Dann ist da ja noch das PFV

Ob das WNA inzwischen mit der Durchführung der Instandsetzung beauftragt ist, ist immer noch offen, doch Kies‘ Aussage, das WNA werde „ein PFV beantragen“, korrigierte Hans Bärthel von der GDWS Ast Ost schnell dahingehend, dass es im Beauftragungsfall die AU streckenabschnittsweise der unabhängigen Planfeststellungsbehörde zur Beurteilung vorlegen werde.

Einerseits dringen z.B. anerkannte Naturschutzverbände auf PFV, um verbindlich beteiligt zu werden, andererseits ist die oft demütigende Erfahrung, dass Stellungnahmen/Einwendungen „einfacher“ Planungsbetroffener  mit oft immer denselben Textbausteinen summarisch „weggewogen“ werden, vielfach kritisierte Regel.

Zu Vor- und Nachteilen hergebrachter Beteiligungsformen

Jochen Kies, aber auch BUND-Heuser sagten, in diesem Fall sei alles anders, da ja eine schon mit ausgiebiger Bürgerbeteiligung konzipierte und genehmigte Planung aus Gründen der Rechtsverbindlichkeit „nur noch“ festgestellt werden soll, doch eben wenn nach Urteil der Planfeststellungsbehörde unzulässig in Rechte Dritter eingegriffen werde und Modifikationen unausweichlich würden, zöge doch der Vorhabenträger, in unserem Fall das WNA, die ehemals Beteiligten, also die Mitglieder des einstigen Mediationsforums heran. Was sei dies dann anderes als kooperative Partizipation? − Von der Triftigkeit des Arguments abgesehen, war der künftige Vorhabenträger, aller Voraussicht nach das WNA, jedoch nie Forumsmitglied, hat ihm auch nicht ein einziges Mal als Gast beigewohnt! So sind begründete Zweifel am geschilderten Szenario angebracht. Wenn gemeinen BürgerInnen unter den ehemaligen Forumsmitgliedern bestimmte Modifikationen missfallen sollten, steht vielmehr zu befürchten, dass eben auch hier ihre Stellungnahmen unberücksichtigt bleiben und ihre Einwände verworfen werden. − Nicht zuletzt das Ungenügen an diesen tradierten Beteiligungsmöglichkeiten, beginnend mit dem völligen Fehlen auch nur der Illusion gleicher Augenhöhe, hat doch die Diskussion um effektivere Partizipationsformen entfacht.

BMVBS hält die Messlatte

Mediationsteam, der Neuköllner Bezirksamtsmitarbeiter und BürgervertreterInnen konnten nur immer wieder darauf verweisen, dass die nach acht Redaktionssitzungen langem Ringen konsensual ausgehandelte Forumsversion die Fassung sei, woran es sich jetzt abzuarbeiten gelte, nicht indessen die sich noch dazu auf einen überholten Diskussionsstand beziehende Variante des BMVBS/der WSV. „Die Orientierung an diesem Entwurf wird nicht funktionieren!“, erklärte ein Anwohnervertreter kategorisch.

Vom Geist der Mediation

Auch die Formulierung vom „Geist der Mediation“ war den auf Eindeutigkeit erpichten VertreterInnen des Bundes erwartungsgemäß ein Gräuel. Wir wollen nicht gleich Geistfeindlichkeit insinuieren, dafür aber Abwehr dessen, wofür diese Chiffre, in einer Mediationsvereinbarung beileibe kein Fremdkörper, überhaupt steht: nämlich gleiche Augenhöhe, wechselseitiges Vertrauen und Respektieren der je anderen Interessen und Bedürfnisse, Transparenz, Nachvollziehbarkeit,  die gemeinsame Suche nach guten Lösungen in einvernehmlichen Entscheidungen.

Namentlich während eines PFV müsse die Zusammenarbeit ausgesetzt werden, da das Verwaltungsverfahrensgesetz dergleichen nicht vorsehe. Hier schien es auch dem Justiziar des LDA, Gregor Hitzfeld, als wolle sich der Ministeriumsvertreter hinter der Planfeststellungsbehörde verstecken: Ein PF– und vielmehr noch ein bloßes Plangenehmigungsverfahren sollte die Mediation doch aufgreifen. Lediglich die Betroffenheiten müssten rechtsverbindlich geklärt werden.

Eine Bürgervertreterin verwies erneut auf die trotz unvorhergesehener Schwierigkeiten in gemeinsamer Arbeit hervorragend gelungene Sanierung des Riedel-Anlegers Kottbusser Brücke und brachte das ganze Hin und Her in der Frage auf den Punkt, ob die WSV bzw. das Ministerium, ganz unabhängig vom Teilaspekt PF, die Forumsmitglieder bzw. die durch sie vertretenen Gruppen und Institutionen weiterhin mit am Tisch haben wolle oder nicht: „Wollen Sie weiterhin diese Mitwirkung? Sagen Sie es bitte deutlich!“ Doch, wie gesagt, auf solche Fragen antwortete Jochen Kies mit wortreichem Schweigen und ermüdendem Repetieren, dass die Aufstellung eines E-AU, die Vergabe und gar ein PFV kooperative Partizipation ausschließe.

Bund-, Land- und BezirksvertreterInnen

Bund-, Land- und BezirksvertreterInnen

Die vorliegende, fast metergenaue Planung werde umgesetzt − die Ausführungsunterlage sei quasi schon abgehakt − und die interessierte Öffentlichkeit über den jeweiligen Sachstand fortlaufend und transparent informiert; dazu könnten dann Stellungnahmen abgegeben werden, die sehr wohl berücksichtigt würden. Auch nach Meinung Frau Schäfers, Rechtsbeistand aus dem BMVBS, sind unsere arbeitsaufwändig geschaffenen Beteiligungsformen einfach nicht mehr länger erforderlich. D.h. aber nichts anderes, als dass bewährte Strukturen zerschlagen werden, um sie im Bedarfsfall nach Möglichkeit wieder aufzubauen. − So kennen wir doch, die Abschweifung sei erlaubt, doch schon seit geraumer Zeit unser Regierungs- und Verwaltungshandeln.

Mithin geht es um eine weitere Herabstufung der Partizipation, denn die höchste Stufe (Mediationsverfahren) wird ja demnächst verlassen. Doch diese Einordnung räumten die VertreterInnen von BMVBS wie WSV partout nicht ein. Eine Mitwirkung im Sinne von Mitgestaltung ist für sie die höchste Stufe und nicht länger erwünscht. Als sei Kooperation zwischen BürgerInnen und Verwaltung − zumindest der erklärten Absicht nach − nicht längst Standard, wunderte sich der BUND-Geschäftsführer.

BUND-Geschäftsführer & Wassertaxi-Unternehmer

BUND-Geschäftsführer & Wassertaxi-Unternehmer

Widersprüche en masse

Doch wenn aus dem kooperativ entwickelten, rekordverdächtig detaillierten E-HU der E-AU bloß noch deduziert zu werden braucht, wie Jochen Kies immer wieder betonte, verschwimmt einerseits die scharfe Trennung zwischen den Partizipationstypen bei genau diesem Vorhaben; andererseits erscheint die ohnehin auf tönernen Füßen stehende Planfeststellungsbedürftigkeit, die der WSV auf ihre erbetene Voreinschätzung hin wunschgemäß bestätigt wurde, ein Formalismus, der noch ganz anderen Zwecken dienen soll: eben eine mehr und mehr als Zumutung empfundene Beteiligung nicht nur „herunterzustufen“, wie Jochen Kies wieder und wieder als unabdingbar beteuerte, sondern ganz auszusetzen, denn hier gibt’s ja zum Glück eindeutige Regularien.

Vorsätzliches Missverstehen

Die abenteuerlichsten Szenarien wurden bemüht, also wolle jemand bspw. über eine Statik abstimmen oder dem Vorhabenträger Objektverantwortung und Letztentscheidung abnehmen − es geht um den Prozess davor, um die gemeinsame Suche nach und Beurteilung von Mitteln und Wegen, der ebenfalls jeder wirklichen Beteiligung entzogen werden soll. Dabei wurde deprimierend deutlich, wie an diesem Verwaltungsharnisch die mediative Methode letztlich abprallt. Die jeweiligen Vertreter der schon lange abgestimmten, fixierten Positionen und roten Linien hatten und haben keinerlei Mandat, hier auch nur vom winzigsten Ermessensspielraum Gebrauch zu machen.

Die Position, dass alle Gremien aufgelöst und keine neuen konstituiert würden, also gewissermaßen den Beteiligungsnullpunkt, skizzierte WSA-Leiter Scholz schon im Frühjahr, und auch ein vielstündiges intensives Verhandeln, ein monatelanger diskursiver Prozess vermochten kein Quentchen daran zu ändern.

Auch die Formulierung einer Bürgervertreterin „Kooperation innerhalb des rechtlichen Rahmens“ fand keine Gnade. Schließlich schlug Sigrid Kayser von der Obersten Denkmalbehörde vor, für Kooperation dann eben Konsultation zu wählen, wenn damit nur „das Richtige gemeint“ sei −, doch leider ist halt auch von Konsultation in der BMVBS-/WSV-Version keine Rede. Jochen Kies hätte sich jedoch damit einverstanden erklärt, allein die BürgervertreterInnen lassen sich damit nicht abspeisen.

Vielmehr versuchte es der Ministeriumsvertreter positiv zu wenden, indem er sagte, man strebe weg von einer „begrenzten“ hin zu einer „offenen Öffentlichkeitsbeteiligung“, woraufhin ein BaL-Vertreter nur noch schwer an sich halten konnte, war es doch namentlich die WSV, welche die fest vereinbarte regelmäßige Durchführung öffentlicher Veranstaltungen zur Diskussion des jeweilig erreichten Verfahrensstands ganze sechs Jahre hindurch erfolgreich hintertrieben hat und es an den BürgervertreterInnen war, entsprechende Veranstaltung eigeninitiativ und auf eigene Kosten zu organisieren. An jener Agora-Veranstaltung [siehe auch hier] im Radialsystem konnten WSV-VertreterInnen nur inkognito teilnehmen, weil damals vor exakt zwei Jahren doch Berlin im Wahlkampf war und man sich keinesfalls in irgendeiner Weise parteipolitisch vereinnahmen lassen dürfe. Doch als B’90/Die Grünen zu einer Veranstaltung zum Sachstand luden, saß außer WSA-Leiter Scholz auch Jochen Kies auf dem Podium.

Tilmann Heuser wies darauf hin, dass auch Konsultation nicht vor Eskalation schütze, weshalb es doch ratsamer sei, in diesem Kreis nach einvernehmlichen Lösungen zu suchen, und schlug ein Dialogforum vor, doch Jochen Kies konterte ungerührt: „Der Grad der Beteiligung wird abnehmen. Wir haben uns entschlossen, da es so wenig mögliche Konfliktpunkte gibt, die Beteiligung eine Stufe zurückzufahren.“

Engagement soll sich selbst überflüssig machen

M.a.W. die BürgerInnen haben durch ihre konstruktive Kooperation ihre künftige Beteiligung selbst überflüssig gemacht. Die WutbürgerInnen werden, nachdem sie sich konstruktiv engagieren und in eine Art gratis MitarbeiterInnen verwandelt haben, schon bald nicht mehr gefürchtet, deshalb auch nicht mehr wirklich ernst genommen und sollen, nachdem sie wertvolle Beiträge geleistet haben, plötzlich nicht mehr mitspielen, werden entlassen. Erst wenn es erneut kracht, sind − soviel hat man gelernt − wieder Konfliktregelungsverfahren vorgesehen, deren Eskalationsstufen gewissermaßen die Verwaltungshierarchie abbilden, indem erst die untere Ebene, dann der Mittelbau und zuletzt die (Unter-)Abteilung Wasserstraßen des BMVBS bemüht werden.

Kooperation erst nach Konfrontation?

Akzeptanz des Verwaltungshandelns erscheint jedenfalls wieder verzichtbar, der aufwändig erreichte soziale Friede wird leichtfertig aufs Spiel gesetzt und für die unter diesen Umständen sehr wohl vorhersehbaren Konflikte − man denke nur an die Erfahrungen der BWB bei ihrem Vorhaben in der Lausitzer Straße − auch gleich eine Eskalationsstufenleiter vorgehalten. Die Schlagzeile „Kooperation erst nach Konfrontation“, die sich ein Anwohnervertreter schon mal vorstellte, um die missliche Außenwirkung zu illustrieren, schien allenfalls zu belustigen.

Denn da ist die Furcht der personell immer weiter ausgedünnten Verwaltung, dieses bisher aufwändigste Mediationsverfahren im deutschen Sprachraum könnte einen Präzedenzfall schaffen, könnte bei der Planung anderer großer Verkehrsprojekte vergleichbare zivilgesellschaftliche Beteiligungsbegierde wecken. − Und da redeten wir von Pilot- und Modellprojekt, von Schule machenden Errungenschaften und Strahlwirkung (die uns sogar in Schwächephasen von Amts wegen zuckersüß attestiert wurde)…

Nein, man darf von der Bürokratie keine Vision oder auch nur Innovationsfreude erwarten, keine Einsicht in zukunftsfähige Planung, die nur als partizipative gelingen kann. Hier wäre die Politik gefragt, doch gut sehen die Auspizien in Richtung der etablierten derzeit wahrlich nicht aus. Am Druck der Straße führt kein Weg vorbei.

6 Kommentare

  1. kanal watch said,

    13. September, 2013 um 12:21

    Lange Rede, kurzer Sinn:

    „Am Druck der Straße führt kein Weg vorbei“.

    Für diese Erkenntnis hätte man nicht 6 Jahre brauchen müssen.

    Wer die Landwehrkanal-Sache und andere „Bürgerbeteiligungen“ verfolgt, weiß, dass die ganzen „Beteiligungsverfahren“ nur dazu da sind, den Protest von der Straße und vor allem aus den Medien zu kriegen. Jahrelanges Verhandeln mit Behörden und Verwaltungen, darunter unteren (von oben instruierten) MinisteriumsmitarbeiterInnen ist reine Zeitverschwendung.

    • BaL said,

      13. September, 2013 um 19:12

      Mann, Mann, ist ja gut!

      Auf die arbeitsreich und einvernehmlich geplante, ökologisch vorteilhafte und auch noch kostengünstige Zielvariante; auf eine Palette aktiver ökologischer Maßnahmen; auf baumschonende Verspundungs- und emissionsarme Einbringmethoden etc. pp. wäre die WSV also ganz von allein gekommen?

      Mit Sicherheit nicht! Und insofern war dieses Mediationsverfahren ein großer Erfolg, das wird doch hoffentlich noch rüberkommen, oder wofür wird (nicht nur) hier alles haarklein dokumentiert?

      Jetzt geht’s um die Verweigerung entscheidungsrelevanter Beteiligung in der mind. zehnjährigen Phase der Umsetzung −, nach, wie es leider − Verfahrensbeschleunigungsgesetz hin oder her − immer wahrscheinlicher wird, auch noch mind. dreijähriger Planfeststellung.

      Es geht um die Weigerung, aus einem innovativen, trotz aller Rückschläge insgesamt sehr positiven Beteiligungsprozess die zukunftsweisenden Konsequenzen zu ziehen. Er soll vielmehr Unikat bleiben ohne präjudizierenden Charakter für die partizipative Planung anderer Infrastrukturprojekte − bei dieser besten aller Regierungen wirklich nicht weiter verwunderlich…

      • jürgen julius irmer said,

        14. September, 2013 um 22:36

        …das ist unbedingt zu würdigen, das engagement; aber offenbar ändert es nichts am mangel an augenhöhe,denn runde tische und räte etc. sind zu erträumen, aber die hierarchien und machtverhältnisse lassen sich nicht wegwischen..

      • Stephanie F. said,

        15. September, 2013 um 19:30

        Wenn es solche Leute wie Euch nicht gäbe, die die wahnsinnige Zeit auf sich nehmen, auch bei immer wiederkehrenden Niederschlägen weitermachen, nicht locker lassen, immer wieder öffentlich machen welch stupide Wege die deutsche Verwaltung geht, heißt, welch stupide Vorschriften die Beamten befolgen müssen, würde sich gar nichts bewegen. Ihr seid unbequem und habt es auch unbequem, das liegt nicht vielen, aus dem Off den Mund aufreissen, Empörung heucheln oder auch ernst meinen, den Stift zücken, andere anmachen, sich alles von der Seele labern (am besten noch anonym) alles easy und bequem.
        Für mich seid Ihr – ohne Übertreibung – moderne Helden! Und es werden mehr…

  2. INFO said,

    15. September, 2013 um 20:02

    Die Wasserschiffahrtsverwaltung hatte bekanntlich viele Jahre vor dem Mediationsverfahren schon einmal allein eine (wesentlich billigere) baumerhaltende Landwehrkanalsanierung geplant und hatte vom Bund sogar die Gelder dafür bewilligt bekommen. Aber die WSV hatte mit dem Geld einfach was anderes gemacht (siehe Bundesrechnungshofbericht).

    • warhead said,

      15. September, 2013 um 21:44

      Trolle sind treue Gesell*innen


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